Projetos

A agenda perdida

setembro de 2002 - em andamento

Sumário executivo

Este documento tem como objetivo apresentar uma agenda de pesquisa e análise sobre as causas estruturais da estagnação econômica e da desigualdade de renda no Brasil, assim como discutir reformas, principalmente de caráter microeconômico, que permitam sua superação nos próximos anos.

I. Crescimento Econômico

1. O crescimento econômico pode ser decomposto em três partes: a) contribuição do investimento em capital físico, b) incremento da quantidade e da qualidade da força de trabalho; e c) aumento da produtividade. Em termos econômicos, a última parte é denominada contribuição da produtividade total dos fatores (PTF), isto é, o aumento da produtividade com a mesma quantidade de capital e trabalho, em conseqüência da melhora tecnológica e do desenho das regras institucionais.

Período Crescimento
do PIB
(A)+(B)+(C)
Contribuições para o crescimento do PIB
Capital
(A)
Trabalho
(B)
Produtividade total dos fatores
(C)
1931-50 5,1 1,6 a 2,7 0,9 a 1,3 1,6 a 2,3
1951-63 6,9 2,6 a 4,3 1,4 a 2,0 1,1 a 2,3
1964-80 7,8 2,7 a 4,5 1,6 a 2,3 1,7 a 2,8
1981-93 1,6 0,8 a 1,3 1,1 a 1,5 -0,7 a 0,65
1994-00 3,1 0,7 a 1,2 -0,25 a -0,2 2,1 a 2,6

A decomposição do crescimento econômico entre acumulação de capital, trabalho e produtividade entre 1930 e 2000 indica que:

1. 1. nos períodos de maior crescimento econômico, o principal fator responsável pelas elevadas taxas de crescimento foi a acumulação de capital;

1. 2. a produtividade da economia brasileira cresceu pouco mais que a produtividade americana até 1980, historicamente em torno de 1,6% ao ano, declinou no período entre 1981 e 1993, e apresentou aumento significativo a partir de 1994.

A taxa de investimento a preços correntes permanece relativamente constante em todo o período. O preço do investimento, entretanto, apresenta aumentos significativos a partir de 1980, sobretudo em decorrência do aumento do peço da construção. Além disso, as variáveis macroeconômicas, sobretudo taxa de câmbio e taxa de juros de médio e longo prazos, ainda apresentam grande volatilidade, aumentando a incerteza sobre a decisão de investimento.

A taxa de poupança pública apresenta significativa piora na década de 1980 e se agrava nos anos 1990, contrabalançada nesse último período pelo aumento da poupança externa, com conseqüências sobre a capacidade de investimento do setor público.

A evidência empírica internacional indica que a escolaridade tem impacto não apenas no salário de mercado do trabalhador mas também na renda nacional, com cada ano a mais de escolaridade elevando a renda do país em 6%. Até a década passada, o grau de escolaridade média no Brasil era inferior a da maioria dos países com renda por habitante semelhante à sua, sendo inclusive inferior ao grau médio da América Latina e de diversos países africanos. Na última década, ocorreram significativas melhoras no grau de escolaridade dos jovens, mas ainda não suficientes para alcançar países de renda semelhante à brasileira.

A retomada do crescimento requer, portanto, tanto a retomada da acumulação de fatores, sobretudo investimento privado, dadas as atuais restrições aos gastos públicos, e educação, quanto permitir o aumento da produtividade. É necessário também que o governo recupere sua capacidade de investimento, sem aumento de impostos ou diminuição do superávit primário, em especial em infra-estrutura e educação. No que se segue, sistematizamos as principais propostas, sobretudo de caráter microeconômico, que permitiriam a retomada da acumulação de fatores, em particular a retomada do investimento privado e o crescimento econômico.

O Financiamento e a Formação de Capital

2. O Brasil apresenta baixo volume de crédito como fração da renda nacional em comparação os países com renda por habitante semelhantes, assim como taxas de juros e spreads bancários elevados. Os maiores spreads bancários parecem estar relacionados às dificuldades de execução de garantias, à cunha fiscal e aos índices de inadimplência.

No que se refere à expansão do sistema de crédito privado e a redução dos spreads bancários, as principais sugestões são:

2.1. incentivar os esforços de aperfeiçoamento das centrais de informação de crédito, tais como Serasa e Central de Risco do Banco Central, permitindo que os tomadores de empréstimos sejam avaliados por seus históricos positivo e negativo.

2.2. agilizar a cobrança de passivos trabalhista e fiscal, a fim de reduzir a incerteza sobre o valor das firmas.

2.3. implementar uma reforma da Lei de Falências e Concordatas que, nessas situações, permita o controle das firmas pelos credores e evite a adoção de práticas predatórias.

2.4. propor ao Superior Tribunal Federal a estabelecer jurisprudência quanto à legalidade do anatocismo e da utilização da alienação fiduciária para bens imóveis.

2.5 reformar o Código de Processo Civil, de forma que a execução do principal seja desvinculada de questões sobre o cálculo e a aplicação dos juros, e que o julgamento das operações com garantia tenha prioridade. Além disso, unificar as ações de reconhecimento de dívida e de execução em um único procedimento jurídico e fazer com que processos iniciados a revelia tenha sua continuidade garantida do ponto em que estiver caso apareça a outra parte.

A Estrutura Tributária e a Produtividade

3. O Brasil apresenta uma das maiores cargas tributárias entre os países com renda por habitante semelhante. Além disso, sua estrutura tributária é ineficiente e incentiva à informalidade, com impactos negativos sobre a produtividade.

Propostas:

3.1. substituir progressivamente os impostos indiretos por um imposto sobre o valor agregado.

3.2. substituir também a contribuição previdenciária do trabalhador para o primeiro salário mínimo por um imposto sobre valor agregado, permitindo não só um incremento real da renda, como também um aumento do emprego formal para os trabalhadores de baixa renda.

3.3. como objetivo em uma etapa posterior, estender essa substituição para todas as contribuições dos trabalhadores e para a folha salarial, reduzindo os incentivos à informalidade. Nesses casos, o imposto sobre valor agregado pode ter tarifas diferentes, a fim de reduzir a carga tributária dos grupos de baixa renda.

3.4. criar um sistema de crédito por contribuição fiscal para os trabalhadores de baixa renda no setor formal. Esse sistema de crédito não só induz à formalização, como também permite maior progressividade do sistema tributário.

3.5. reduzir os entraves e diminuir os custos, agilizando a abertura de firmas e os processos de concordata e falência.

O Emprego

4. A institucionalidade do mercado de trabalho incentiva a informalidade e a negociação a posteriorie das relações trabalhistas, sendo mais um elemento de incerteza e entrave ao emprego formal.

Propostas:

4.1. deslocar a negociação da Justiça do Trabalho para as empresas e os sindicatos de trabalhadores.

4.2. reformular o papel da Justiça do Trabalho nos conflitos entre as partes, a quem caberia apenas desfazer dúvidas quanto ao cumprimento dos contratos de trabalho. Para a resolução de conflitos, seriam criados sistemas de mediação e arbitragem, pública e privada.

Comércio Internacional e Produtividade

5. O Brasil apresenta baixo volume de comércio em relação aos demais países, reduzindo a absorção de novas tecnologias e aumentando a volatilidade da economia com relação aos choques externos. No que se refere à abertura para o exterior, as principais propostas são:

Propostas:

5.1. políticas de incentivo à expansão de exportações e importações. Em particular, a experiência brasileira recente ilustra como o acesso a bens de capital e equipamentos mais eficientes produzidos externamente teve impacto positivo sobre a produtividade da indústria.

5.2. um processo de negociação que não privilegie nenhum bloco econômico e leve a concessões reais das economias mais avançadas. Nessas negociações, é preciso levar em conta que os interesses dos grupos econômicos em outros países, assim como no Brasil, não são homogêneos. Enquanto os produtores de automóveis nos Estados Unidos estão interessados na baixa das tarifas sobre o aço, os produtores dessa matéria-prima querem o oposto.

5.3. a revisão de tarifas de importação com vistas a avaliar sua influência nos custos de produção.

5.4. uma política de ciência e tecnologia que defina áreas de prioridade em função de nosso potencial científico e sua importância na economia e na sociedade. Uma vez escolhida as áreas de prioridade, os fundos devem ser atribuídos de forma competitiva a centros de excelência com a utilização de critérios transparentes de mérito cientifico. Além disso, é importante buscar complementaridade entre pesquisa científica e ensino nas universidades, assim como facilitar os fluxos do conhecimento entre os centros de pesquisa e a indústria.

5.5. uma reforma tributária que isente de impostos indiretos as exportações.

5.6. uma organização de estratégias de exportação que considere as definições de padrões de metrologia e qualidade. Há, hoje, dispersão das políticas relacionadas às exportações em diversos órgãos governamentais, sem efetiva coordenação das políticas e dos instrumentos utilizados.

Gerenciamento Macroeconômico e das Políticas Públicas

Propostas:

6. Manutenção da estabilidade monetária e da política de controle da inflação. Para alcançar esse objetivo, sugere-se:

6.1. manutenção do superávit primário, ao menos enquanto não houver redução substancial e duradoura do risco-Brasil.

6.2. institucionalização das regras e dos procedimentos da política fiscal e do objetivo de estabilidade da moeda, a fim de reduzir a incerteza sobre a condução da política macroeconômica e, portanto, o risco-Brasil.

6.3. manutenção do regime de câmbio flutuante, para que a taxa cambial possa se acomodar no nível real, produzindo um déficit sustentável nas contas correntes.

6.4. redução do passivo mobiliário do governo com correção cambial.

7. No que se refere à gestão do Estado, as principais sugestões são:

7.1. Reforma administrativa com a criação de critérios de desempenho das políticas públicas, assim como a realização de avaliações periódicas dos programas em curso. Em particular, deve-se mensurar as políticas públicas pelos seus impactos sociais e econômicos e não pela oferta adicionada de bens e serviços públicos.

7.2. Revisão e uniformização dos processos de serviços na administração pública, o que permitiria tanto a melhora dos serviços públicos quanto a redução das despesas em gasto corrente.

7.3. Redução dos gastos correntes a fim de propiciar o aumento da poupança pública, a retomada do investimento do governo, em especial em infra-estrutura básica, e a melhoria da educação pública.

8. No que se refere à reforma da Previdência, as principais sugestões são:

8.1. A unificação sem ferir os direitos adquiridos, dos sistemas para os empregados do setor público e privado. Numa primeira etapa, por meio da contratação de funcionários públicos no regime do INSS, exceto os de carreiras essenciais ao Estado. Para esses funcionários estatutários novos, o governo complementaria o sistema unificado com contas individuais capitalizadas. Eventualmente, o sistema seria facultado aos funcionários ativos antes da reforma.

8.2. A médio prazo, transição para um sistema unificado e universal que envolva, ao menos parcialmente, contas individuais, mas que garantam uma renda mínima para os aposentados mais pobres.

8.3. Isonomia entre funcionários públicos ativos e inativos, garantindo-se que o valor da aposentadoria não ultrapasse o salário recebido pelo funcionário ativo.

II- Pobreza, Distribuição de Renda e Indicadores Sociais

9. A desigualdade de renda no Brasil é estável há mais de trinta anos, com os 10% mais ricos da população se apropriando de 50% da renda nacional, e os 50% mais pobres, apenas 10% desse montante. Houve piora da desigualdade de renda nos anos 1980 e melhora a partir do Plano Real, sendo retomados os níveis dos anos 1970. Mais de 40% da desigualdade de renda do trabalho (e 26% da desigualdade total) se correlacionam com a desigualdade do grau de escolaridade dos indivíduos. A falta de efetividade da política social brasileira não advém da falta de recursos - a cada ano o país investe pelo menos 150 bilhões de reais nessa área - nem da ausência de programas modernos e inovadores., A maior parte desses recursos, entretanto não beneficia os mais pobres, que recebem menos de ¼ do total. Além disso, não existe um sistema nacional de avaliação das políticas sociais que permita identificar os programas mais eficazes. No que se refere à gestão das políticas sociais, as principais sugestões são:

Políticas Sociais

Propostas:

9.1. evidências indicam que no Brasil a baixa produtividade do trabalho resulta mais da pouca qualificação dos trabalhadores que da baixa qualidade dos empregos existentes. A política social brasileira deve, portanto, continuar investindo prioritariamente na escolaridade geral da população brasileira e na qualificação da força de trabalho, incluindo à educação de adultos.

9.2. O apoio à produção popular, garantindo melhores condições de comercialização dos produtos e maior acesso a mercados como o de crédito.

9.3. Em princípio, é sempre melhor combater a pobreza de forma estrutural que a partir de políticas compensatórias. No caso brasileiro, programas compensatórios abrangentes devem ser parte importante da política social e, por conseguinte, dos gastos do país nessa área.

9.4. Unificação de todos os programas, com a criação de um único orçamento social permitindo uma melhor coordenação das políticas adotadas.

9.5. Criação de critérios de avaliação periódica das políticas sociais por resultados dos indicadores sociais e não em função dos recursos gastos ou da oferta de bens públicos gerada.

Violência e Criminalidade

10. Os indicadores de violência de algumas cidades brasileiras são semelhantes aos dos países com graves conflitos civis. As variáveis econômicas parecem ter impacto positivo sobre o grau de homicídio entre os jovens, sobretudo a desigualdade em conjunto com a renda média da região. As taxas de homicídio apresentam um componente inercial nas gerações: gerações que apresentam maiores taxas de homicídio quando jovens tendem a apresentar maiores taxas de homicídio ao longo de todo o seu ciclo de vida.

Propostas:

10.1. extensão do Programa Bolsa Escola para adolescentes, sobretudo nos grandes centros urbanos.

10.2. melhoria dos serviços públicos nessas regiões, sobretudo a educação do ensino médio.

10.3. Foco nos grupos de jovens desocupados nas comunidades carentes dos grandes centros urbanos. No que se refere às políticas de segurança pública, destacam-se:

10.4. obrigatoriedade de disponibilização, por parte dos estados, das bases de dados sobre a criminalidade, a fim de tornar possível tanto a identificação das áreas críticas quanto um maior envolvimento da sociedade civil na discussão e formulação de propostas para o combate à criminalidade;

10.5. construção de mapas de ocorrência de atividades criminosas permitindo a ação policial preventiva assim como o controle público da atividade policial;

10.6. unificação das áreas de atuação das polícias civil e militar e coordenação dos procedimentos de segurança visando a uma maior eficiência de suas ações;

10.7. controlar a fabricação e o comércio de armas de fogo, incluindo a elaboração de cadastros nacionais, de modo que se torne possível estabelecer o trajeto das armas desde sua fabricação até o ato criminoso;

10.8. maior controle do mercado de segurança privada e do exercício de outras atividades profissionais por policiais;

10.9. aumento da punição dos crimes com ameaça à vida e do porte ilegal de armas;

10.10 revisão da lei de execuções penais para agilizar as penas e manter em custódia isolada e efetiva os criminosos de alta periculosidade.

Este documento se baseia numa jornada de discussões organizada em conjunto com o Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS) em setembro de 2002, da qual participaram:

Affonso Celso Pastore(EPGE/FGV); Aloísio Pessoa de Araújo (IMPA e EPGE/FGV); André Urani (IE/UFRJ e IETS); Armando Castelar Pinheiro (BNDES); José Alexandre Scheinkman (Universidade de Princeton); José Marcio Camargo (Departamento de Economia/PUC-RJ); Leandro Piquet Carneiro (Ciência Política/USP); Marcos de Barros Lisboa (EPGE/FGV); Maria Cristina Pinotti (APC); Maria Cristina Trindade Terra (EPGE/FGV); Naércio de Aquino Menezes-Filho (FEA/USP); Pedro Cavalcanti Ferreira (EPGE/FGV); Pedro Olinto (IFPRI); Reynaldo Fernandes (FEA/USP); Ricardo Paes de Barros (IPEA); Rozane Bezerra Siqueira (IBRE/FGV); Samuel de Abreu Pessôa (FEA/USP).

O documento não reflete necessariamente os pontos de vista de todos os participantes do evento, nem de todos os sócios do IETS.